โรงเรียนขนาดเล็ก: ปัญหาขนาดใหญ่การศึกษาไทยที่ “แก้ไม่ได้” หรือ “ไม่อยากแก้”

• Mappa พาทุกคนสำรวจโลกของโรงเรียนขนาดเล็ก เพื่อช่วยกันหาคำตอบให้กับปัญหาที่ค้างคา และสร้างระบบการศึกษาที่จะไม่มีเด็กคนไหนถูกทิ้งเอาไว้ข้างหลังเลยสักคนเดียว
• โรงเรียนภายใต้สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานหรือ สพฐ. จำนวน 29,117 แห่งทั่วประเทศ แบ่งเป็นโรงเรียนขนาดเล็ก หรือโรงเรียนที่มีนักเรียนไม่เกิน 120 คน จำนวน 14,660 แห่ง หรือคิดเป็นกว่า 50.35 เปอร์เซ็นต์
• อัตรากำลังครูก็เป็นอีกหนึ่งปัญหาของโรงเรียนขนาดเล็ก โดยสูตรการคำนวณอัตรากำลังข้าราชการครูตามเกณฑ์ของก.ค.ศ. กำหนดให้นักเรียนจำนวน 1 – 20 คนต่อครู 1 คน ดังนั้น โรงเรียนขนาดเล็กที่มีจำนวนนักเรียนน้อย ก็นำไปสู่จำนวนครูที่น้อยลง แต่ภารกิจหน้าที่ที่ครูเหล่านี้ต้องแบกรับกลับมีเทียบเท่ากับโรงเรียนขนาดใหญ่ทั้งหมด
• การยุบรวมโรงเรียนอาจเป็น “คำตอบที่ใช่” ในวันที่ประเทศไทยไมได้มีงบประมาณเหลือเฟือ แต่ทั้งนี้การแก้ปัญหาที่โครงสร้างในเรื่องการบริหารจัดการโรงเรียนก็อาจเป็นทางออกได้เช่นกัน เช่น การย้ายโรงเรียนไปสังกัดกับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น 

หนึ่งในความท้าทายหนึ่งที่สังคมไทยต้องเผชิญเป็นเวลาหลายสิบปีคือเรื่อง “ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา” ที่แม้จะมีความพยายามหยิบยกขึ้นมาพูดคุยเพื่อหาทางออกมากแค่ไหน ก็ไม่มีทีท่าว่าจะมีวิธีการไหนที่สามารถรับมือความเหลื่อมล้ำนี้ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่อง “โรงเรียนขนาดเล็ก” ที่เป็นปัญหามานาน แต่ความเหลื่อมล้ำที่โรงเรียนเหล่านี้ต้องเผชิญกลับทวีความรุนแรงมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องงบประมาณรายหัว บุคลากรครู หรือคุณภาพการศึกษา 

Mappa พาทุกคนสำรวจโลกของโรงเรียนขนาดเล็ก เพื่อช่วยกันหาคำตอบให้กับปัญหาที่ค้างคา และสร้างระบบการศึกษาที่จะไม่มีเด็กคนไหนถูกทิ้งเอาไว้ข้างหลังเลยสักคนเดียว

โรงเรียนขนาดเล็ก… ทำไมถึงเล็ก

จากการรวบรวมข้อมูลขององค์การแอ็คชั่นเอด ประเทศไทย ชี้ว่าโรงเรียนขนาดเล็กในประเทศไทยมีจำนวนเพิ่มมากขึ้น เนื่องจากจำนวนประชากรวัยเรียนมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง โดยโรงเรียนภายใต้สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานหรือ สพฐ. จำนวน 29,117 แห่งทั่วประเทศ แบ่งเป็นโรงเรียนขนาดเล็ก หรือโรงเรียนที่มีนักเรียนไม่เกิน 120 คน จำนวน 14,660 แห่ง หรือคิดเป็นกว่า 50.35 เปอร์เซ็นต์ และมีเด็กนักเรียนมากกว่า 9 แสนคนอยู่ในโรงเรียนขนาดเล็กที่กระจายอยู่ทั่วประเทศ สอดคล้องกับณัฏฐเมธร์ ดุลคนิต ศึกษานิเทศก์ สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษากรุงเทพฯ เขต 1 ที่ระบุว่า

“โรงเรียนที่ผมเคยเรียนตอนเด็ก มีนักเรียนประมาณ 1,800 คน แต่ปัจจุบันที่ผมไปเป็นกรรมการสถานศึกษา มีนักเรียนอยู่ประมาณ​300 คน ซึ่งนักเรียน 300 คนตรงนี้ไม่ได้จัดเป็นโรงเรียนขนาดเล็ก แต่มันก็บริหารจัดการยากแล้ว ซึ่งอันนี้แหละคือปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้น สะท้อนให้เห็นอัตราการเกิดที่ลดลง” 

นอกจากอัตราการเกิดที่ลดลงของประเทศแล้ว ความสะดวกของการคมนาคม และการแข่งขันทางการศึกษาที่มากขึ้น ก็ส่งผลให้ผู้ปกครองไม่เชื่อมั่นในคุณภาพการศึกษาของโรงเรียนในหมู่บ้าน ซึ่งอาจจะมีครูไม่ครบชั้น หรือทรัพยากรทางการศึกษาไม่พร้อม ผู้ปกครองจึงส่งลูกหลานไปเรียนในโรงเรียนที่มีความพร้อมมากกว่า 

“โรงเรียนก่อนหน้านี้ที่ผมบริหาร ในเขตบริการทั้ง 3 หมู่บ้าน มีเด็กอยู่แค่ 4 คน สาเหตุปัจจัยก็เกิดจากผู้ปกครองเข้าไปทำงานในเมือง แล้วก็พาลูกไปเรียนในเมืองด้วย แล้วอีกอย่างก็คือมันมีความเจริญเข้ามา มีรถรับส่ง มีสวัสดิการที่ดี ผู้ปกครองก็เอาเด็กเรียนในเมือง” ณัฐ คำมูล ผู้อำนวยการโรงเรียนในพื้นที่จังหวัดพะเยา สะท้อนให้ฟัง

ปัญหาใหญ่ของโรงเรียนขนาดเล็ก

“พอเป็นโรงเรียนขนาดเล็ก การบริหารจัดการก็ยาก เพราะงบประมาณคิดจากรายหัวนักเรียน เราลองคิดว่าโรงเรียนขนาดเล็กที่มีเด็ก 100 คน คูณเงินรายหัว 1,938 บาทต่อปี มันก็ได้ประมาณเกือบสองแสนบาทต่อปี แต่เราเห็นแล้วว่างบประมาณตรงนี้มันเหลื่อมล้ำ เพราะถ้าเป็นโรงเรียนขนาดใหญ่หรือใหญ่พิเศษ เขามีเด็ก 3,000 คน เราก็เอาเงินรายหัวที่ได้ไปคูณ มันก็ไม่เท่ากัน เราเลยจะเห็นภาพว่ามันบริหารจัดการไม่ได้ โรงเรียนขนาดเล็กมีครูไม่ครบ เงินจ้างครูไม่ได้ แล้วยังมีค่าน้ำค่าไฟ มันจึงเป็นที่มาว่าทำไมโรงเรียนขนาดเล็กต้องจัดผ้าป่าจ้างครู​ หรือมีเงินจ้างครูเดือนละ 4,000 บาท” ณัฏฐเมธร์อธิบาย

การจัดการอัตรากำลังครูก็เป็นอีกหนึ่งปัญหาของโรงเรียนขนาดเล็ก โดยสูตรการคำนวณอัตรากำลังข้าราชการครูตามเกณฑ์ของสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (ก.ค.ศ.) กำหนดให้นักเรียนจำนวน 1 – 20 คนต่อครู 1 คน ดังนั้น โรงเรียนขนาดเล็กที่มีจำนวนนักเรียนน้อย ก็นำไปสู่จำนวนครูที่น้อยลง แต่ภารกิจหน้าที่ที่ครูเหล่านี้ต้องแบกรับกลับมีเทียบเท่ากับโรงเรียนขนาดใหญ่ทั้งหมด 

“ตามหลักสูตรมี 8 กลุ่มสาระการเรียนรู้ บวกกับครูแนะแนวอีก 1 คน ใน 1 กลุ่มสาระฯ ก็มีหลายวิชา เราลองคิดดูว่าถ้าเกิดโรงเรียนมีครูอยู่แค่ 5 คน ก็แปลว่าต้องสอนทุกวิชา หรือถ้าเกิดโรงเรียนหนึ่งมีครู 8 คน ครบทั้ง 8 กลุ่มสาระฯ ก็แปลว่าครู 1 คนต้องสอนทุกชั้นเรียน แปลว่าครู 1 คนแบกรหัสเยอะมาก แล้วเราจะคาดหวังให้คุณภาพการศึกษาเทียบเท่ากับโรงเรียนขนาดใหญ่ได้อย่างไร” ณัฏฐเมธร์ชี้

“ครูต้องสอนหลายวิชามาก ตอนผมอยู่โรงเรียนเดิม ครู 1 คนต้องทำเป็น 3 งาน เช่น งานสอน งานการเงิน และงานธุรการ เพราถ้าคนหนึ่งขาด ครูอีกคนต้องมาแทนได้ แล้วครูโรงเรียนขนาดเล็กไม่มีชั่วโมงว่างเลยนะ เพราะจำกัดด้วยปริมาณนักเรียนต่อหัวต่อครู” ณัฐเสริม

ไม่เพียงแต่งานด้านวิชาการที่ครูเหล่านี้ต้องแบกรับ แต่ครูยังมีงานเอกสาร การวิเคราะห์ผู้เรียน หรือในโรงเรียนขนาดเล็กที่ครูต้องไปทำโครงการอาหารกลางวัน และโครงการอื่น ๆ อีกมากมายที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องหยิบยื่นมาเพื่อ “ช่วยเหลือ” โรงเรียน

ยุบควบรวมโรงเรียนไม่ใช่เรื่องง่าย

เมื่อจำนวนนักเรียนลดน้อยลงในโรงเรียนขนาดเล็ก กระทรวงศึกษาธิการจึงมีนโยบายการยุบโรงเรียนขนาดเล็ก แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่านโยบายดังกล่าวกลายเป็นประเด็นถกเถียงของคนในสังคม

“เป็นเพราะ “บวร” บ้าน วัด โรงเรียน แต่ละหมู่บ้านเขาก็อยากมีโรงเรียนของหมู่บ้านเขา มีเท่าไรเขาก็ขอไว้ก่อน เพื่อเป็นสัญลักษณ์หรือเป็นเอกลักษณ์ของหมู่บ้าน เขาไม่อยากไปรวมกับที่อื่น และเพื่อสะดวกในการพัฒนาโรงเรียน แล้วแต่ละโรงเรียน กว่าจะยุบ เขามีศิษย์เก่ามาแล้วไม่รู้กี่รุ่น ศิษย์เก่าเขาก็อยากมาพัฒนา จัดทำผ้าป่ามาช่วย แล้วก็มีงบประมาณมาช่วยจ้างครู” ณัฐสะท้อน 

“พอเราพูดถึงการยุบ หรือการเลิกโรงเรียนตามกฎหมาย ความจริงแล้วไม่ใช่แค่ชุมชน แต่สังคมก็จะตามเข้ามาประณามเหมือนกัน ว่าโรงเรียนเป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน จะไปเลิกได้อย่างไร แล้วนักเรียนจะไปเรียนที่ไหน ซึ่งเขาอาจจะไม่ได้เติบโตมากับยุคสมัยของโรงเรียนที่ไม่มีเด็ก เขาอาจจะไม่เห็นภาพของโรงเรียนที่ครู 1 คนแบกวิชาสอน 6 ระดับชั้น พอเขาไม่เห็นภาพแบบนี้ เขาก็ชอบเอาไปเปรียบเทียบกับประเทศอื่น แต่เราลองมาดูงบประมาณของประเทศเรา มันคนละเรื่องกับประเทศที่เอาไปเทียบกับเขาเลย” ณัฏฐเมธร์กล่าวเสริม 

เช่นเดียวกับเคำกล่าวที่ว่า “โรงเรียนที่ดีที่สุดคือโรงเรียนใกล้บ้าน” ซึ่งณัฏฐเมธร์ก็สะท้อนว่าบริบทของประเทศไทยอาจจะ “ยัง” ไม่เอื้อให้เกิดแบบนั้นได้ เนื่องจากเรื่องงบประมาณที่จะนำมาใช้บริหารจัดการ

เอาเด็กที่อื่นมาเรียนได้ไหม?

ไม่นานมานี้มีข่าวใหญ่ให้คนในสังคมได้ถกเถียงอีกครั้ง เมื่อโรงเรียนในจังหวัดอ่างทองนำเด็กจากประเทศเพื่อนบ้านเข้ามาเรียนในพื้นที่ แต่ขณะนี้อยู่ในขั้นตอนการสอบสวนว่าผิดหลักเกณฑ์การเข้าสู่ระบบการศึกษาหรือไม่ อย่างไรก็ตาม กฎระเบียบของกระทรวงศึกษาฯ “ไม่ได้ห้าม” การนำเด็กนักเรียนจากพื้นที่อื่นมาเรียนในโรงเรียนของอีกพื้นที่ และมีหลายโรงเรียนที่จัดทำโครงการที่คล้ายคลึงกัน 

“โรงเรียนที่ผมเคยอยู่ก่อนหน้านี้เป็นโรงเรียนขนาดเล็ก เด็กในชุมชนไม่มีแล้ว คณะกรรมการสถานศึกษาเขาก็ไม่อยากให้ยุบโรงเรียน เราก็เลยต้องหานักเรียนจากที่อื่นมาเรียน แต่เราต้องมีที่พักให้เขา มีอาหารกลางวัน มีสวัสดิการดูแล ซึ่งเราก็ได้รับการสนับสนุนงบประมาณจากทางราชการ แล้วเด็กนักเรียนของเราก็มาอย่างถูกต้อง เพราะเขาเป็นเด็กในประเทศไทย ก็เป็นสิทธิพื้นฐานของการเรียนว่าจะเรียนที่ไหนก็ได้ แต่ปัญหาคือกรณีที่เด็กมาจากต่างถิ่น เขาต้องย้ายทะเบียนบ้านมาเพื่อรับสวัสดิการของ อบต. เช่น อาหารกลางวัน นมโรงเรียน แล้วก็มีปัญหาเรื่องความอบอุ่นของเด็ก เพราะเขามาอยู่ไกลบ้าน” ณัฐกล่าว 

นอกจากนี้ ด้วยเหตุผลเรื่องการเมืองท้องถิ่นและเด็กนักเรียนเหล่านี้ไม่มีผลต่อคะแนนเสียงของกลุ่มอำนาจในพื้นที่ ก็ทำให้โครงการดังกล่าวต้องยุติลงไป และนำไปสู่การยุบโรงเรียนโดยอัตโนมัติ 

“มันก็มีโรงเรียนที่บอกว่าจัดโครงการความสามารถพิเศษทางกีฬา แล้วเอาเด็กที่อยู่ห่างไกลเข้ามาเรียน ถามว่าทำได้ไหม ทำได้ แต่ถามว่าทำไมผู้บริหารต้องทำแบบนี้ เพราะหนึ่งถ้าไม่มีเด็กนักเรียน ก็จะไม่มีเงินรายหัว และสองก็คือเกณฑ์การย้ายผู้บริหาร ถ้าจำนวนนักเรียนน้อย ผู้บริหารก็ไม่สามารถย้ายไปโรงเรียนที่ขนาดใหญ่ขึ้นได้ หรือการย้ายผู้บริหารของเราใช้การโยกย้ายจากหน่วยงานเล็กไปหน่วยงานที่ใหญ่ขึ้นในสังกัดเดียวกันนั่นเอง” ณัฏฐเมธร์อธิบาย

ผลกระทบต่อโครงสร้างการศึกษา

เมื่อถามว่าการมีโรงเรียนขนาดเล็กที่กระจายตัวอยู่ทั่วประเทศแบบนี้ จะส่งผลกระทบต่อโครงสร้างการศึกษาอย่างไร ณัฏฐเมธร์ยกเรื่อง “คุณภาพการศึกษา” ขึ้นมา โดยชี้ว่า 

“โรงเรียนขนาดเล็กมีครูไม่ครบชั้น เราดูปรากฏการณ์อ่านไม่ออกเขียนไม่ได้ก็เห็นภาพแล้ว ถ้าโรงเรียนมีครูได้ตามอัตรา 4 คน แต่เขาไม่มีครูภาษาไทยเลย เขาก็เอาครูมาเพิ่มไม่ได้ เพราะอัตราเต็มแล้ว และถ้าสมมติโรงเรียนนั้นมีครูได้ 4 คน เป็นครูพละไปแล้ว 2 คน ครูงานเกษตร 1 คน และครูศิลปะ 1 คน ใครจะสอนคณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ ภาษาไทย หรือสังคมศึกษา ผมไม่ได้บอกว่าครูคนไหนไม่เก่ง เพียงแต่ว่าแต่ละศาสตร์ก็ต้องการคนเฉพาะที่จะทำให้เข้าใจแก่นของตัววิชา แล้วเด็กที่ไม่ได้เรียนกับครูที่ตรงกับวิชาของตัวเอง คิดว่าคุณภาพการศึกษาจะเป็นยังไง แล้วคุณภาพของประชากรในประเทศจะเป็นยังไง” 

ด้านณัฐก็ระบุเรื่อง “ความเหลื่อมล้ำ” ที่จะถ่างออกมากขึ้นระหว่างโรงเรียนขนาดเล็กและโรงเรียนขนาดใหญ่

“โรงเรียนขนาดเล็กมันไม่คุ้มค่า แล้วยังก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำ เพราะโรงเรียนขนาดเล็กได้งบประมาณน้อย พองบประมาณน้อยก็ใช้อะไรไม่ได้ มันเป็นเบี้ยหัวแตก เงินก็ไม่พอใช้ แต่ถ้าเป็นโรงเรียนขนาดใหญ่ เขาก็มีเป็นชิ้นเป็นอัน มีความพร้อมอย่างเต็มที่ แต่โรงเรียนขนาดเล็กบางครั้งก็ต้องใช้คอมพิวเตอร์ 1 ตัวต่อนักเรียน 3 คน ก็สะท้อนให้เห็นความเหลื่อมล้ำได้เป็นอย่างดี” ณัฐบอก

แนวทางจัดการโรงเรียนขนาดเล็ก

“มันขึ้นอยู่ 4 กลุ่ม คือคุณครู ผู้บริหาร ผู้ปกครอง และกรรมการสถานศึกษา ถ้าสี่กลุ่มนี้เห็นว่าเหมาะจะเอาเขาย้าย แล้วมีรถสวัสดิการรับส่ง เขาเห็นพ้องต้องกัน ก็ย้ายไปโรงเรียนใกล้เคียงที่สุด เป็นโรงเรียนที่ผู้ปกครองพึงพอใจ หรือถ้าไม่ย้าย สี่กลุ่มนี้ก็ต้องช่วยสนับสนุนการบริหารจัดการของโรงเรียน” ณัฐแสดงความคิดเห็น

ขณะที่ณัฏฐเมธร์มองว่าการยุบรวมโรงเรียนอาจเป็น “คำตอบที่ใช่” ในวันที่ประเทศไทยไมได้มีงบประมาณเหลือเฟือ แต่ทั้งนี้การแก้ปัญหาที่โครงสร้างในเรื่องการบริหารจัดการโรงเรียนก็อาจเป็นทางออกได้เช่นกัน เช่น การย้ายโรงเรียนไปสังกัดกับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อการจัดสรรงบประมาณและการดูแลโรงเรียน แต่ก็ขึ้นอยู่กับความพร้อมของหน่วยงานด้วย 

“หรือจะมีการจัดสรรกระเช้างบประมาณใหม่ ก็คือโรงเรียนยังสังกัดกระทรวงศึกษาฯ แต่ไปดูงบประมาณในส่วนที่ไม่จำเป็นของประเทศ แล้วมาจัดสรรเพิ่ม แต่ถ้าเราพูดแบบนี้ กระทรวงอื่น ๆ ก็จะพูดเหมือนกันว่าเขาก็ไม่พอ แต่ผมมั่นใจว่าถ้าเราไปนั่งดูงบรายจ่ายที่ไม่ส่งผลต่อการพัฒนาคุณภาพการศึกษา เราจะเห็นว่ามันเยอะมาก แล้วมันก็ไม่ลดลงด้วย”  

“ผมคิดว่าเราต้องเริ่มต้นจากการยอมรับก่อนว่าเรามีโรงเรียนขนาดเล็กมากเกินครึ่ง และมันเป็นปัญหา แล้วจะอย่างไร สิ่งหนึ่งที่ต้องทำความเข้าใจไปด้วยก็คือภาคประชาสังคม ที่ต้องทำความเข้าใจเรื่องภาระงบประมาณของประเทศ กับความจำเป็นที่ต้องมีการยุบ รวม เลิกสถานศึกษา อย่าเอาประเด็นเหล่านี้มาเป็นประเด็นทางการเมือง แต่คิดถึงเด็กเป็นหลัก” ณัฏฐเมธร์กล่าวปิดท้าย